وقتی متولی هست، چرا کمیته موازی؟
به گزارش «راهبرد معاصر»؛ نوری قزلجه وزیر جهاد کشاورزی می‌گوید؛ با دستور رئیس‌جمهور از ماه گذشته «کمیته‌ای ویژه در دولت» برای بررسی و رفع موانع صادرات محصولات کشاورزی تشکیل شده است و تصریح می‌کند که «بخشی از موانع موجود در حوزه کشاورزی، خارج از اراده این وزارتخانه است.»
پرسش اصلی این است: آیا در حوزه تجارت خارجی متولی وجود ندارد که چنین کمیته‌هایی موازی تشکیل می شود؟پاسخ این سوال، موضوع اصلی این یادداشت است.
اگر متولی رسمی در حوزه تجارت خارجی وجود دارد و وظیفه‌اش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و رفع موانع تجاری است؛ دیگر نیازی به تشکیل کمیته ویژه در دولت نیست.
تشکیل این کمیته دقیقاً یعنی متولی موجود یا کارآمد نیست؛ یا اختیار کافی ندارد؛ یا در میان نهادهای موازی فلج شده است .نمی‌توان در یک حوزه متولی و‌مسئول وجود داشته باشد و همزمان «کمیته ویژه» تشکیل داد؛ این دو یکدیگر را نقض می‌کنند.
از سوی دیگر نوری قزلجه می‌گوید «بخشی از موانع خارج از اراده این وزارتخانه است». این جمله کلیدی است. یعنی مانع اصلی، نه در وزارت جهاد کشاورزی، بلکه در مقررات بانک مرکزی، رویه‌های گمرک، سازمان استاندارد، مصوبات سران قوا و ناهماهنگی بین‌نهادی است. در چنین وضعیتی، کمیته‌ای که ذیل یک وزارتخانه یا حتی در دولت شکل می‌گیرد، اساساً ابزار رفع آن موانع را در اختیار ندارد. تشکیل کمیته برای رفع موانعی که خارج از حیطه اختیار تشکیل‌دهنده است، عملی نمایشی است.
تجربه سایر کشورها: کمیته موازی، راه‌حل نیست
نگاهی به تجربه کشورهای دیگر نشان می‌دهد که الگوی غالب، نه تشکیل کمیته‌های موازی، بلکه تعریف یک متولی واحد با اختیار فرابخشی و مکانیزم‌های نهادی پایدار است:
- مدل پنجره واحد (عمان، سنگال، جامائیکا): تمام دستگاه‌های دخیل در تجارت زیر یک سامانه دیجیتال واحد جمع شده‌اند. عمان با سامانه «بیان» فرآیند ترخیص را از چند هفته به چند دقیقه رساند. نکته کلیدی اینکه؛ این پروژه حمایت سیاسی سطح بالا و توافقنامه‌های سطح خدمات بین نهادها را لازم داشت تا هر نهاد بداند مسئولیتش دقیقاً چیست.
- مدل کمیته با اختیار قانونی (کامبوج، انگلیس): کمیته تسهیل تجارت با ریاست وزیر، دبیرخانه دائمی مستقل و ارجاع مستقیم به نخست‌وزیر در صورت حل‌نشدن مسئله. این کمیته خط‌مشی‌گذاری می‌کند، نه فقط هماهنگی.
- مدل متولی بخشی (آرژانتین، مکزیک): وزارت کشاورزی مستقیماً مسئول مذاکرات بهداشتی و گیاهی است. آرژانتین فقط در یک سال ۳۷ محصول را به ۲۶ بازار جدید باز کرد.
- مدل کنسرسیوم صادراتی: گروهی از بنگاه‌های کوچک با محصولات مکمل، منابع خود را برای صادرات مشترک بدون نیاز به نهاد دولتی جدید تجمیع می کنند.
آنچه از تجربه سایر کشورها مستفاد می شود؛ این است که در این کشورها یا متولی واحد، اختیار واقعی دارد؛ یا مکانیزم هماهنگی نهادی با اختیار قانونی و پاسخگویی مشخص طراحی شده و در یک کلام، کمیته‌ای که فقط وظیفه و مسوولیت «بررسی» و «پیگیری» دارد؛ در هیچ‌کدام از این مدل‌ها جایگاهی ندارد.
مسئله متولی واحد
مسئله، «داشتن متولی» نیست؛ مسئله «تعریف متولی با اختیار و پاسخگویی» است. وقتی در حوزه تجارت خارجی چند نهاد به‌طور موازی مسئول‌اند اما هیچ‌کدام اختیار نهایی ندارند؛ مسئولیت پخش می‌شود و پاسخگویی شکل نمی‌گیرد. هر نهاد می‌تواند بگوید «این وظیفه من نیست» یا «کمیته ویژه در حال بررسی است». کمیته موازی؛ مانع را رفع می‌کند، بلکه یک لایه بوروکراسی دیگر به فرآیند اضافه می‌کند و تصمیم‌گیری را کندتر می‌سازد.
چرا هزینه از رئیس‌جمهور می‌شود؟
پرسش مهم این است: چرا ساختارهای موجود کار نمی‌کنند و ناچاراً بالاترین مقام اجرایی باید شخصاً وارد شود؟ پاسخ در سه لایه است:
- ضعف ساختار در حل تعارضات بین‌نهادی: موانع صادرات غالباً در حیطه اختیار یک وزارتخانه نیست. وقتی متولی رسمی اختیار کافی برای غلبه بر نهادهای موازی را ندارد، تنها سطحی که می‌تواند تعارض را حل کند، سطح رئیس‌جمهور است.
- الگوی تکراری کمیته‌سازی به‌جای اصلاح ساختار: هر بار مانعی ظاهر می‌شود، به‌جای اصلاح قواعد و تقویت متولی موجود، نهاد جدیدی ساخته می‌شود. نتیجه، پراکندگی و هم‌پوشانی در سیاست‌گذاری است و هر مسئله حل‌نشده به سطح بالاتر ارجاع داده می‌شود.
- فقدان متولی واحد با اختیار و پاسخگویی : وقتی چند نهاد موازی مسئول‌اند اما هیچ‌کدام اختیار نهایی ندارند، مسئولیت پخش می‌شود و پاسخگویی شکل نمی‌گیرد.
در این صورت ،هزینه از رئیس‌جمهور پرداخت می‌شود؛ چون ساختار پایین‌دستی، ظرفیت و اختیار حل تعارض را ندارد.
پیامد برای فعال اقتصادی
فعال اقتصادی در چنین فضایی نه متولی واحد می‌شناسد، نه سیاست پایدار. هر دولت با کمیته و آیین‌نامه جدیدی وارد می‌شود و قواعد بازی مدام تغییر می‌کند. نتیجه؛ بی‌ثباتی سیاست تجاری، افزایش ریسک و کاهش تمایل به سرمایه‌گذاری بلندمدت در صادرات است. صادرکننده‌ای که نمی‌داند فردا کدام نهاد تصمیم‌گیر است، نمی‌تواند برنامه‌ریزی کند.
راه‌حل در سه گام است:
- تقویت متولی موجود با اختیار تصمیم‌گیری فرابخشی در حوزه تجارت خارجی، نه ایجاد کمیته‌ای که فقط توصیه می‌کند.
- رفع موانع در سطح قوانین و مقررات، نه در سطح جلسه و بخشنامه.
- پاسخگویی مشخص: برای هر مانع، یک نهاد مسئول و یک مهلت تعیین شود، نه یک کمیته بی‌نام.
نکته پایانی اینکه؛ مقام مسئول؛ هم از تشکیل کمیته ویژه خبر می‌دهد و هم اعتراف می‌کند که موانع خارج از اراده وزارتخانه تحت مسوولیت اوست. این دو گزاره در کنار هم یک نتیجه می‌دهند: وقتی در حوزه تجارت خارجی متولی وجود دارد، تشکیل کمیته‌های موازی نه تنها ضرورتی ندارد، بلکه خودش بخشی از مسئله است.
کمیته موازی یعنی اعتراف به ناکارآمدی متولی موجود، بدون آنکه اختیار لازم به او داده شود. نتیجه تعدد متولیان؛ گم شدن مسئولیت و تداوم موانع است. تجربه کشورهای دیگر نشان می‌دهد راه‌حل، نه کمیته‌سازی، بلکه تعریف متولی واحد با اختیار فرابخشی، اصلاح قوانین و مقررات و پاسخگویی مشخص است. تا زمانی که این ساختار اصلاح نشود؛ هزینه تصمیم‌گیری مدام از رئیس‌جمهور پرداخت خواهد شد. تجارت خارجی، بیش از کمیته، به متولی مقتدر و پاسخگو نیاز دارد.